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行業聚焦

“十四五”時(shí)期文化(huà)和(hé)旅遊融合體制機制改革的(de)思考發布日期：2020-09-10  作者:華漢旅業

2018年3月(yuè)文化(huà)和(hé)旅遊部的(de)成立，爲文化(huà)和(hé)旅遊融合奠定了(le)體制基礎，同時(shí)也(yě)爲優化(huà)融合機制創造了(le)組織條件。但總體來(lái)看，在融合體制機制方面還(hái)存在不少問題，亟待“十四五”時(shí)期逐步加以解決。

一、文化(huà)和(hé)旅遊融合體制機制存在的(de)問題

一是發展訴求差異。文化(huà)發展明(míng)确強調社會效益優先；旅遊發展雖然沒有明(míng)确提經濟效益優先，但旅遊在實際運行中更強調市場(chǎng)經濟規則。如同效率和(hé)公平不能完全兼顧，社會效益和(hé)經濟效益目标雖然有一緻性，但在實際運行中難免會存在一定的(de)沖突。按照(zhào)黨的(de)十八屆三中全會的(de)改革要求，要突出經濟體制改革牽引作用(yòng)，要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用(yòng)和(hé)更好發揮政府作用(yòng)。盡管經濟體制改革是我國改革的(de)主旋律，但在文旅融合過程中，也(yě)不能都放在經濟體制改革的(de)框架下(xià)進行。因此，如何把握經濟體制改革和(hé)文化(huà)體制改革的(de)邊界和(hé)“度”，也(yě)就成爲關系文旅融合改革的(de)重大(dà)問題。

二是發展内容差異。雖然文化(huà)和(hé)旅遊都有事業屬性和(hé)産業屬性，但二者又各有側重。長(cháng)期以來(lái)，文化(huà)都是以事業爲主導，産業發展爲輔，直到1998年8月(yuè)，原文化(huà)部才成立文化(huà)産業司，并制定工作規則，這(zhè)也(yě)是政府部門第一次設立文化(huà)産業專門管理(lǐ)機構。旅遊業雖然早期主要任務是外事接待，但1978年改革開放以後，大(dà)體是以産業發展爲主要方向；而由于事業屬性偏弱，也(yě)使得(de)旅遊公共服務缺少相應的(de)财政資金支持。如何理(lǐ)順文化(huà)事業與旅遊事業、文化(huà)事業與旅遊産業、文化(huà)産業與旅遊事業、文化(huà)産業與旅遊産業發展中的(de)不同機制也(yě)必然成爲文旅融合中需要面對(duì)的(de)問題。

三是發展方式差異。不管文化(huà)還(hái)是旅遊，歸根結底是要落實到人(rén)。在我國，主流文化(huà)強調長(cháng)期性，注重長(cháng)期熏陶，同時(shí)文化(huà)也(yě)更關注對(duì)人(rén)的(de)教化(huà)功能；而旅遊具有短期性，注重的(de)是暫時(shí)的(de)體驗，更關注體驗的(de)趣味性。從這(zhè)個(gè)意義上講，文化(huà)有點像慢(màn)火炖菜，旅遊有點像方便快(kuài)餐。以故宮參觀爲例，除少數文化(huà)研究者會通(tōng)過反複鑒賞、細細品味故宮文化(huà)之外，多(duō)數旅遊者在故宮停留時(shí)間往往不超過6個(gè)小時(shí)，隻能是走馬觀花，拍(pāi)拍(pāi)照(zhào)，留個(gè)印象。因此在機制設計上，如何給遊客在短時(shí)間内最深刻的(de)文化(huà)感受，進而激發其對(duì)文化(huà)的(de)持久熱(rè)愛(ài)尤爲重要，而這(zhè)也(yě)涉及如何協調長(cháng)短期文化(huà)體驗的(de)問題。

四是發展主體差異。一方面，文化(huà)和(hé)旅遊的(de)發展中，涉及政府、行業組織、企事業單位等發展主體，政府關注行業監管與公共服務，著(zhe)眼于與文化(huà)和(hé)旅遊的(de)整體發展；行業組織關注行業利益，同時(shí)在多(duō)個(gè)行業組織競争的(de)情況下(xià)，也(yě)關注自身行業組織的(de)影(yǐng)響力；企事業單位關注自身發展和(hé)單位利益，不同利益訴求的(de)協調和(hé)整合會長(cháng)期存在。另一方面，文化(huà)和(hé)旅遊涉及的(de)領域龐雜(zá)，僅文化(huà)産業就涉及圖書(shū)出版、新聞傳媒、廣播影(yǐng)視、動漫、表演藝術、廣告、網絡文化(huà)等；而旅遊産業除了(le)傳統的(de)旅遊景區(qū)、旅遊飯店(diàn)、旅行社等外，還(hái)有大(dà)量新興的(de)旅遊業态。此外，無論是文化(huà)還(hái)是旅遊領域，經營主體既有事業單位，也(yě)有企業單位，運行規則不一；同時(shí)，黨政領域也(yě)有諸多(duō)部門涉及文化(huà)和(hé)旅遊發展，統籌協調相關部門的(de)行動也(yě)面臨不小的(de)挑戰，這(zhè)都會給推動相關改革帶來(lái)很大(dà)困難。

五是發展動力差異。文化(huà)首先強調保護，隻要資源沒被人(rén)爲破壞，就是最大(dà)成績，但這(zhè)在一定程度上又會阻礙文化(huà)資源的(de)合理(lǐ)有效利用(yòng)。旅遊強調開發，發展的(de)動力很強，這(zhè)意味著(zhe)旅遊發展可(kě)以通(tōng)過經濟利益調動各方面積極性，但開發不當，也(yě)容易對(duì)文化(huà)資源造成破壞。有學者将文化(huà)旅遊資源價值分(fēn)爲本體價值和(hé)現實價值。本體價值更多(duō)地聚焦于文化(huà)旅遊資源在其形成過程中對(duì)人(rén)類曆史發展的(de)作用(yòng)；現實價值則更多(duō)地立足于現實人(rén)類需要而産生的(de)意義。從文化(huà)旅遊資源保護與開發的(de)角度來(lái)看，保護主要針對(duì)文化(huà)旅遊資源的(de)本體價值，而開發則主要側重于文化(huà)旅遊資源的(de)現實價值。雖然在理(lǐ)論上可(kě)以對(duì)文化(huà)旅遊資源價值做(zuò)詳細區(qū)分(fēn)，但在實踐中，文化(huà)旅遊資源保護和(hé)利用(yòng)有機統一的(de)問題依然突出，而這(zhè)也(yě)是文旅融合體制機制中最容易引發矛盾和(hé)分(fēn)歧的(de)問題。

二、“十四五”時(shí)期文化(huà)和(hé)旅遊融合體制機制改革的(de)核心思路

在新的(de)曆史時(shí)期，文旅融合改革應以滿足人(rén)民群衆對(duì)美(měi)好文化(huà)和(hé)旅遊生活新期待爲出發點和(hé)落腳點，以文化(huà)和(hé)旅遊治理(lǐ)能力現代化(huà)爲改革方向，将政府管理(lǐ)、服務和(hé)引導的(de)合力，企事業單位創新經營的(de)動力，社會組織協調促進的(de)推力有機結合起來(lái)，不斷提高(gāo)文化(huà)和(hé)旅遊改革發展的(de)活力，加快(kuài)構建黨委統籌、政府主導、企業主體、社會參與的(de)文旅融合發展體制機制。

在具體的(de)改革思路上，一是要堅持與時(shí)俱進。要借助國家“一帶一路”“鄉村(cūn)振興”等重大(dà)倡議(yì)和(hé)戰略平台，順勢而爲，積極推動文化(huà)和(hé)旅遊領域的(de)改革；要按照(zhào)國家行政管理(lǐ)體制改革方向，主動作爲，推動一些重大(dà)改革舉措在文化(huà)和(hé)旅遊領域率先突破；要積極對(duì)接财稅、國土、發改委等相關部門改革舉措，爲文化(huà)和(hé)旅遊發展争取更大(dà)空間。二是要堅持統籌協調。一方面要加強内部職能的(de)統籌，以旅遊爲主要工作職能的(de)部門要自覺将文化(huà)訴求融入其中，以文化(huà)爲主要職能的(de)部門要将旅遊的(de)訴求充分(fēn)考慮；另一方面要加強外部職能的(de)協調，并與相關部門就一些專項領域共同開展工作。三是要堅持重點突破。需要根據外部形勢和(hé)文化(huà)旅遊業自身發展的(de)需要，列出全年的(de)改革清單，針對(duì)一些人(rén)民群衆反映強烈的(de)關鍵領域進行改革，争取實現突破。比如借助國家農村(cūn)集體建設用(yòng)地改革，積極推動鄉村(cūn)文化(huà)和(hé)旅遊土地政策的(de)完善。比如針對(duì)文化(huà)和(hé)旅遊公共服務各自爲政的(de)情況，加快(kuài)推進部分(fēn)文化(huà)公共服務設施增加旅遊公共服務内容，推進部分(fēn)旅遊公共服務設施增加文化(huà)公共服務内容。四是堅持增量改革。相較于旅遊領域的(de)改革，文化(huà)領域的(de)改革既涉及利益方面的(de)協調，也(yě)涉及意識形态方面的(de)問題，因此面臨更大(dà)的(de)難度。文旅融合的(de)改革，不可(kě)避免會觸及文化(huà)方面的(de)深層次矛盾。因此，從改革策略上，需要借鑒中國經濟體制改革的(de)經驗，通(tōng)過增量改革的(de)方式，予以逐步突破。五是堅持基層創新。中國地域遼闊，各個(gè)地方情況不一，很難實現改革的(de)“齊步走”；與此同時(shí)，一些條件具備的(de)地方基于發展的(de)需要，自身也(yě)有很強的(de)改革動力。因此，要加強對(duì)地方文旅融合體制機制改革的(de)指導和(hé)監督，鼓勵地方積極探索，并将行之有效的(de)經驗進行推廣。

三、“十四五”時(shí)期文化(huà)和(hé)旅遊融合體制機制改革的(de)主要任務

一是優化(huà)文化(huà)和(hé)旅遊管理(lǐ)方式。要進一步打破行政壁壘、區(qū)域壁壘，推動文化(huà)旅遊發展要素在區(qū)域間流動。圍繞京津冀、長(cháng)江經濟帶、粵港澳大(dà)灣區(qū)等重大(dà)區(qū)域戰略，加快(kuài)在區(qū)域内形成統一的(de)文化(huà)旅遊大(dà)市場(chǎng)。積極推進“放管服”改革，推動将旅遊監管方式從事前審批向事中事後監管轉變，加強大(dà)數據在文化(huà)旅遊監管中的(de)運用(yòng)，不斷提高(gāo)監管效率。健全文化(huà)旅遊“黑(hēi)名單”制度，發揮信用(yòng)管理(lǐ)在文化(huà)旅遊監管中的(de)主渠道作用(yòng)。積極推動标準化(huà)管理(lǐ)，将标準化(huà)作爲引導文化(huà)旅遊業态發展的(de)重要管理(lǐ)方式。

二是健全文化(huà)和(hé)旅遊發展的(de)統籌協調機制。推動将旅遊部際聯席會議(yì)工作機制，拓展爲文化(huà)和(hé)旅遊部際聯席會議(yì)機制；推動專項協調機制建立，将國家公共文化(huà)服務體系建設協調組拓展爲國家公共文化(huà)和(hé)旅遊服務體系建設協調組，并增加與旅遊公共服務相關的(de)協調成員(yuán)單位。合理(lǐ)劃分(fēn)國家、省、市文化(huà)和(hé)旅遊管理(lǐ)職能，充分(fēn)發揮地方黨委政府在發展文化(huà)旅遊中的(de)積極性和(hé)主動性。

三是加強文化(huà)旅遊産業引導能力。加強對(duì)文化(huà)旅遊産業發展的(de)主動引導，進一步發揮規劃在文化(huà)和(hé)旅遊發展中的(de)統領作用(yòng)，建立文化(huà)和(hé)旅遊發展規劃的(de)制定、評估和(hé)督查制定。綜合考量經濟效益和(hé)社會效益，推動建立文化(huà)旅遊産業發展評估體系，探索建立文化(huà)旅遊項目的(de)文化(huà)評估制度。改革文化(huà)和(hé)旅遊統計制度，加強對(duì)文化(huà)旅遊投融資的(de)統計分(fēn)析，進一步發揮文化(huà)和(hé)旅遊統計數據對(duì)文化(huà)和(hé)旅遊投資的(de)引導作用(yòng)。

四是完善文化(huà)和(hé)旅遊公共服務機制。推動《旅遊公共服務保障條例》納入立法計劃。積極開展公共文化(huà)場(chǎng)館和(hé)旅遊公共服務設施服務内容融合試點。推動旅遊“廁所革命”工作從建設逐步轉向運營。鼓勵和(hé)支持經濟發達地區(qū)在提供免費基本公共服務的(de)基礎上，根據需求适當增加個(gè)性化(huà)、非基本公共服務的(de)供給。進一步完善政府向社會力量購(gòu)買公共文化(huà)和(hé)旅遊服務機制。完善公共文化(huà)和(hé)旅遊産品和(hé)服務采購(gòu)大(dà)會機制，擴大(dà)采購(gòu)規模。推動旅遊集散中心、旅遊咨詢中心的(de)社會化(huà)運營。加快(kuài)建立公共文化(huà)機構和(hé)旅遊公共服務機構績效考評制度。

五是建立統籌文化(huà)旅遊資源的(de)開發和(hé)保護機制。積極推進文物(wù)旅遊融合發展，開展文物(wù)保護單位文物(wù)資源開發利用(yòng)試點，推出一批統籌文物(wù)旅遊保護和(hé)開發的(de)典型。積極發展博物(wù)館旅遊，鼓勵博物(wù)館創建A級景區(qū)，建立博物(wù)館開展旅遊活動的(de)激勵機制，進一步推動博物(wù)館延時(shí)開放，錯時(shí)開放。積極推動非物(wù)質文化(huà)遺産進旅遊景區(qū)、旅遊度假區(qū)，出台支持非遺傳承人(rén)開辟旅遊市場(chǎng)的(de)政策。以生态文化(huà)示範區(qū)爲主要載體，探索區(qū)域性非物(wù)質文化(huà)遺産和(hé)旅遊利用(yòng)的(de)體制機制。探索國家文化(huà)公園中，促進文旅融合發展的(de)有效機制。創新紅色旅遊發展方式，著(zhe)重推出一批反映改革開放中國特色社會主義建設成果的(de)新型紅色旅遊點。

六是創新文化(huà)旅遊傳播機制。将旅遊作爲講好中國故事、傳播中國聲音(yīn)的(de)重要渠道。大(dà)力發展入境旅遊，集中對(duì)外推出一批能代表中國文化(huà)形象的(de)旅遊産品。推動文化(huà)旅遊部門與對(duì)外宣傳部門的(de)合作，将“走出去”和(hé)“請進來(lái)”相結合，進一步提高(gāo)宣傳的(de)實效性。

七是深化(huà)文化(huà)旅遊企事業單位改革。進一步深化(huà)文化(huà)國有企業改革，穩步推動文化(huà)旅遊國有企業混合所有制改革。繼續開展國有文化(huà)院團改革，開展國有文化(huà)院團文旅融合改革試點，引導國有文化(huà)院團針對(duì)旅遊市場(chǎng)創造文藝作品。

八是繼續推進文化(huà)旅遊社會組織改革。推動文化(huà)旅遊協會與政府脫鈎後的(de)良性發展。通(tōng)過政府購(gòu)買服務等方式，積極引導行業協會扮演好政府和(hé)企業間“橋梁”角色。探索将一部分(fēn)不适合政府履行的(de)職能轉移給協會。支持行業協會有效發揮行業自律作用(yòng)。

本文來(lái)源于：原文刊載于《旅遊學刊》2020年第6期 作者:曾博偉，中國社會科學院旅遊研究中心特約研究員(yuán)，北(běi)京聯合大(dà)學旅遊學院副研究員(yuán)；安爽，北(běi)京聯合大(dà)學旅遊學院碩士研究生；版權屬于原作者，轉載請注明(míng)出處。